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    中國能源自給之路:應當走市場化道路
    山東峻海能源有限公司   2016-08-17 17:17:26 作者:SystemMaster 來源: 文字大小:[][][]
           中國雖然能源消費總量達到世界第一,但人均能源消費量僅與世界平均水平相當,與發達國家相差甚遠,油氣等優質能源的消費水平甚至低于很多低收入國家。近幾年,美國的頁巖氣革命促進其能源獨立,能源價格出現下降,油價、工商業電價已低于中國,極大地提高了其制造業競爭力。這對于長期靠低成本優勢發展制造業的中國來說,無疑是巨大的壓力。我們作為一個發展中大國,要在2020年實現全面小康,離不開充足、廉價、清潔、安全的能源供給。
    改革開放以來,中國能源工業迅速壯大,能源自給率超過90%,有力支撐了經濟快速發展。但是其存在的問題,如能源結構不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節能減排壓力加大等,也成為發展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的,而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟,能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求。
           十八大提出了“推動能源生產和消費革命”,成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命,不僅指能源技術上的進步,也包括能源結構、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。
    一、能源發展應當走市場化道路
             能源是我國計劃經濟時期嚴格實行計劃管理的產品,這成為能源供應長期短缺、利用效率較低的重要原因。隨著中國確立市場化改革方向,國家首先放開了煤炭價格,又在電力行業實行廠網分開。通過引入競爭機制,煤炭、電力的供給能力明顯增加,效率大幅提高。
             但是,能源市場化改革的步伐是緩慢的。迄今為止,生產計劃、電量計劃、運輸計劃、項目審批、國家定價仍普遍存在,能源消費計劃正在醞釀。一些國有能源企業仍在代行政府職能。各種行政審批數量眾多,耗費大量時間和金錢,提高了交易成本。可以說,能源領域普遍存在著計劃與市場并存的雙軌制,價格機制在能源生產經營中的自動調節作用受到了抑制。
            能源是否要進行市場化改革,各方面認識并不統一。拖延能源市場化改革的觀點包括:“特殊論”,煤炭、電力、油氣是特殊商品,是市場失靈的領域;“安全論”,改革會影響社會穩定和生產安全;“控制論”,這些領域是國民經濟命脈,必須壟斷經營等。其實不僅僅是能源,很多領域在面臨市場化改革時都會有人舉出這幾面旗幟作為擋箭牌。而發達市場經濟國家的歷史則表明,這些領域完全可以市場化。
           中國應當通過深化改革,建立起現代能源市場體系,做到由供求關系決定價格,由競爭優化資源配置,由契約規范交易活動。改革關鍵是將各能源行業的競爭性業務與非競爭性業務分開。競爭性領域完全放給市場,非競爭性業務應當實行公平接入,提高普遍服務水平,加強政府監管。
    二、解決煤電矛盾需進行全產業鏈改革
            近幾年,煤電矛盾日益成為經濟生活中揮之不去的陰霾。大部分觀點認為,這是“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾,通過調整電價可以解決。但是,多年來的煤電聯動形成了輪番漲價,卻未達到預期目的。于是,研究者提出了多個解決方案,如煤電聯營、煤炭儲備、電煤價格干預等,都未觸及造成煤電矛盾的體制問題。
           當我們把目光從價格移開,進行全產業鏈考察時可以看到,煤電產業鏈涉及三個市場,即電煤市場、運力市場、電力市場。
    煤電矛盾是體制矛盾的總爆發,需要對全產業鏈進行市場化改革。基于這一理念,筆者在研究中分析了現有煤電矛盾解決方案的局限性,提出了全產業鏈市場化改革的解決思路。具體措施包括,下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標;建立全國電煤交易市場;逐步將電網、鐵路網的網絡運輸業務與電力、運力的營銷業務分開,形成由市場供求關系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。
             2012年下半年,有關部門著手電煤并軌工作。在煤、運、電市場化改革中,電煤并軌應當是最容易完成的一項任務。目前,電煤并軌方案已經出臺,雖然取消了重點合同煤,但簽訂中長期合同仍然需要有關部門進行匯總,并對其運力進行銜接、安排,由政府部門對合同執行進行監管。改革的效果有待觀察,改革之路還很漫長。
    三、用新體制新辦法開發頁巖氣
            近年來,北美頁巖氣產量快速增長,對世界能源格局產生重大影響。中國也掀起一股頁巖氣熱,國內大部分研究者把注意力放在了勘查、技術、環境、監管等方面。筆者認為頁巖氣開發最大難點還是體制。
            首先是市場開放度不夠。美國頁巖氣開發得益于競爭開放的開發體制。中國頁巖氣開發面臨區塊出讓、管網、電網三個領域的開放問題。我國頁巖氣近80%分布區和常規天然氣重疊。常規天然氣礦權配置是靠企業登記獲得,頁巖氣礦權則是招標出讓。為了避免矛盾,頁巖氣招標區塊都避開了重疊區,這意味著大部分頁巖氣區塊將無法靠競爭方式出讓。我國天然氣管網掌握在少數大企業手里,不向民營企業和地方開放,開采出的頁巖氣如何運輸是早晚會遇到的問題。當然頁巖氣可以就近使用,如開發冷熱電聯供的天然氣站,這又面臨電網能不能向分布式電源站開放的問題。
            其次,開發收益分配也是難題。世界上大部分國家為了使油氣資源收益最大化,政府會與資源開采企業簽訂分成合同或服務合同,將國家的油氣收益形成一個專門基金,用于國家需要的方向。我國礦產資源雖然屬國家所有,但對資源開發征收的稅費比率較低,更談不上與資源企業進行收益分成。資源開發企業的利潤空間較大,石油、天然氣開發的利潤大部分留在國有企業。頁巖氣的開發應當避免這種情況再次發生。
            中國要實現“頁巖氣革命”,應當突破傳統油氣開發模式,對新礦種實行新體制。所有頁巖氣礦業權都應當通過公開招標出讓。對頁巖氣與已登記常規石油天然氣重疊的礦區,國家也應設置新的頁巖氣礦業權,各類企業通過平等競爭獲得。同時,適時進行天然氣管網改革,實行“網運分開”,接入和建設向所有用戶開放。為了保證國家作為資源所有者的權益,可以借鑒國外的做法,由礦產資源主管部門與開發企業簽訂分成合同。頁巖氣如果實行新體制并獲得成功,也可以為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發探索一條新路。
    四、冷靜看待可再生能源發展
            大規模發展風能、太陽能發電可以減少溫室氣體排放,這是發達國家普遍鼓勵其發展的重要原因。中國現在已經是世界第一排放大國,在聯合國[微博]氣候變化談判中受到很大壓力。中國領導人在國際會議的講話中承諾,2020年“非化石能源比重達到15%左右”和“單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年降低40%-45%”。中國大力發展可再生能源很大程度上是為了履行這兩項承諾。現在看來,完成這兩個指標仍然有不小難度。
            我們再來看看發達國家,根據《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》,在2012年第一承諾期結束之前,對列入《公約》“附件一”的38個國家,包括發達國家和經濟轉型國家,規定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標。現在,第一承諾期已經結束,發達國家沒有完成目標,第二承諾期的談判舉步維艱。中國作為不承擔減排義務的國家,在第一承諾期壓力最大的時候提出的指標,是否要延續到第二承諾期,這值得進一步研究思考。畢竟,爭取較多的排放權等于我們獲得更大的發展空間。
    發展可再生能源對調整能源結構具有重要意義,但對發展思路存在不小的爭議,需要慎重決策。中國太陽能、光伏發電走的是“大規模、高度集中開發,遠距離、高電壓輸送”的發展道路。風電、太陽能發電都有隨機性、間歇性的特點。在一個電網里,集中開發的風能、太陽能發電規模太大,會為電網調度增加困難。而以分散方式、較低電壓等級接入系統的風電、光伏發電,對電網的影響較小。
            現在,西部地區大規模開發的風電、光伏發電遠離消費地,面臨送出困難,甚至出現大量棄風限電的現象。在研究解決辦法時,有關方面寄希望于特高壓遠距離輸電。由于輸電投入巨大而可再生能源電量較少,會大幅提高消費地用電成本,不是經濟可行的辦法。因此,中國應當盡快調整開發方針,大力發展“小規模、低電壓、近消納、直接接入配電網系統”的分布式可再生能源,不宜再在西部大規模開發風能、太陽能發電項目。
             近年來,我國光伏產能迅速增長,但是作為一個高度外向型產業,光伏產業受全球經濟衰退影響,面臨著前所未有的挑戰。自2011年下半年開始,我國光伏行業整體盈利能力急劇下降。在這種形勢下,唯有大幅度擴大國內市場需求,才是緩解全行業困境的根本出路。在具體措施上,可以考慮大規模發展分布式光伏發電,在各地實施“屋頂光伏”計劃,鼓勵從事光伏發電的企業、工業園區、商業單位和家庭“自發自用、多余上網”。
    在現階段,風能、太陽能發電的經濟性不理想,必須依靠補貼才能盈利。按照已公布的風能、太陽能、可再生能源發展“十二五”規劃,2015年需要用于可再生能源電價補貼的資金約1000億元,預計有500多億元資金缺口。如果要完全滿足要求,需大幅提漲電價,否則電網就要拖欠補貼資金。
            因此,發展可再生能源應當采用以補貼定規模的辦法。為了提高補貼績效,應當從補貼裝機改為補貼發電量,從補貼發電端改為補貼用戶端。在經濟下行的壓力下,為避免削弱企業競爭力,今后幾年銷售電價不宜大幅上調。國家在制定上網標桿電價時,應當通過招標發現價格,建立單位補貼額度逐年降低的機制。
    五、安全高效發展核電
           我國核電從上世紀70年代初正式起步,由于歷史原因,到本世紀初,雖有11臺機組運行,但形成了多國采購、多種機型、多國標準、多種技術并存的發展模式,沒有形成自主化、規模化發展的能力。
            2003年10月,在杭州召開的全國核電建設工作會議指出,核電是一種清潔安全、技術成熟、供應能力強的發電方式。加快發展核電的時機已經成熟、條件基本具備。會議明確了核電發展的方向是,統一技術路線,抓緊自主化依托項目建設,力求在現有成熟技術上有所突破,努力形成自主設計、設備制造和建設中國品牌核電站的能力。從此,中國核電進入了一個新的發展階段。
            2008年政府換屆后,筆者參與組織了四次核電調研,調研認為,過多過快上馬二代核電機組會帶來長期風險,也會對發展三代核電技術在容量、設備制造、人才等方面形成擠壓。調研報告建議,我國應堅持中央確定的三代AP1000技術路線,合理把握開工節奏,嚴格控制二代機型的建設規模,內陸不建二代機型。“3·11”福島核事故進一步證明,二代核電使用的能動型安全系統的安全風險是現實存在的,而中國引進AP1000的戰略決策完全正確。因此建議國家組織力量,對照世界最先進的核電安全標準,對所有核電項目進行一次清理。未開工的核電項目,條件允許的應當改用非能動安全機型。
    六、節能減排應重在制度創新
             “十一五”規劃《綱要》提出了兩個約束性指標,即“與2005年相比,2010年單位國內生產總值能源消耗降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%”。“十一五”的第一年(2006年),這兩項指標沒有完成年度計劃,有的指標不降反升。2007年1月29日,時任國務院副總理曾培炎在電力工業上大壓小工作會上第一次使用了“節能減排”的概念。在他的積極推動下,國務院制定了《節能減排綜合性工作方案》,從此節能減排被提上了各級政府工作的重要日程。
             電力是一次能源轉化為二次能源的主要方式,也是節能減排的關鍵領域。長期以來,我國電網的發電調度沿用傳統計劃經濟的辦法,對各個機組平均分配發電利用小時數。這種看似公平的調度方式,使高能耗、高污染的小火電,與水電、核電等清潔電源以及大型高效燃煤發電機組享有同樣的發電時間,造成了巨大的能源浪費和環境污染。
            針對這一問題,經與國家發改委有關司局共同調研,筆者在一份研究報告中提出了實施節能發電調度的建議,即以節能、環保、經濟為標準,確定各類發電機組的發電次序和發電時間,目標是調度范圍內的發電量化石燃料消耗最少。2007年8月,國務院辦公廳轉發了發展改革委、環保總局、電監會、能源辦等部門《關于節能發電調度辦法(試行)的通知》,并在河南、江蘇、四川、貴州開展了試點工作。
           值得一提的是,江澤民同志在2008年發表的《對中國能源問題的思考》一文中,肯定了節能發電調度是一項“實踐中已經證明行之有效的制度”。溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第五次會議(2012年)上作的政府工作報告中,將節能發電調度作為加強用能管理的重要措施。但是在實踐中,一些地方和部門更愿意推行發電權交易。這種交易方式仍然是先將發電量人為地按計劃分配到每個機組,再允許不同機組對計劃指標進行交易,超出計劃的部分要電廠花錢購買發電權。名為市場交易,實際與市場經濟背道而馳。
            關于如何促進節能減排和可持續發展,筆者也進行了一些宏觀上的研究和思考,提出了一些觀點和建議。
            第一,發展先進生產能力,淘汰落后生產能力。
            電力工業“上大壓小”是我國淘汰落后產能的一個成功案例。過去六年,中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機組,相當于一個歐洲中等國家的電力裝機規模,這在西方發達國家是無法做到的。現在,一些部門為了控制排放總量,對新上高載能項目制定了嚴格的審批門檻,如鋼鐵、水泥、電解鋁、造紙等行業。一般來說,重化工業項目規模越大、技術越先進,其能耗也越經濟、越有條件對排放進行處理。因此,我們不但不應限制大項目,相反應當鼓勵發展大項目、發展先進生產能力,使原有的小企業在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節能減排總體要求,也可以保證地方和企業的利益,提高它們關停淘汰落后的積極性,是一項一舉多贏的政策。
             第二,應當重視節能環保治理手段面臨的挑戰。
             目前,國家在環境治理上有三個主要手段:指標控制、項目審批、價格補貼。這些做法雖然發揮了一定作用,但實際績效不夠理想。一是約束性指標的制定,其理論和方法一直不為外界所知。指標分解下達過程,往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放,反而積極向有關部門爭取獲得較高的能耗和排放指標,這與科學發展觀背道而馳。相關主管部門自己制定約束性指標、自己下達、自己統計、自己考核的做法,也易使人們對其客觀公正產生疑問。二是環評報告和節能評估報告審批,其過程看似很嚴,但普遍存在“重前期審批、輕過程監管”的現象。三是價格補貼的使用,與國際上普遍將環境成本內部化的做法相反,實際形成了“企業污染、消費者付費”。這些制度安排,在很大程度上對節能減排和環境保護形成了逆向調節。因此,我主張重新審視既有的環境治理思路,減少審批和指標控制,把更多的精力放在對企業環境行為的全過程監管,更多地運用市場力量建立對企業節能環保的激勵機制和約束機制。
             第三,建議調整應對氣候變化談判的策略。
             現在,國際上溫室氣體的排放權之爭實際上演變成發展權之爭。隨著中國成為世界第一排放大國,人均排放較低的談判優勢將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會創造更大的產業空間,中國應當采取措施,盡快將人均碳排放水平提高到發達國家平均水平,從而在較高的碳排放基數上開展減排談判,爭取對我最為有利的結果。目前,國際上已經提出了幾十種碳排放權分配方案,每一種方案都反映了所代表的國家或國家集團的利益。我國應盡快研究提出符合中國和廣大發展中國家利益的碳排放權分配方案,這是我們參與游戲規則制定的必要前提。
    七、在開放格局中維護能源安全
            長期以來,中國在能源安全特別是石油安全上,主要是著眼于立足國內,同時在國外獲取石油資源。但是面對復雜多變的世界能源形勢,如果由一個國家獨自應對,其力量畢竟弱小。在經濟全球化形勢下,有必要在能源安全上從個體安全走向集體安全。
             現在,國際社會普遍接受G20成為今后開展全球經濟治理的主要平臺。溫家寶在2012年第五屆世界未來能源峰會中,提出在G20框架下建立全球能源市場治理機制。這也是十七屆五中全會提出中國要積極參與全球經濟治理后,中國政要提出的首個事關全球治理的倡議,在國際社會得到了良好反響。中國應當準確把握合作機遇,在開放的格局中維護國家能源安全。
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